Burgemeester Buma en griffier Van der Heide: twee handen op één buik. Een poging tot bestuurlijke normalisering van rolvermenging.
Door Gerard Jorna
In eerdere artikelen is al gewezen op een patroon binnen het bestuur van Leeuwarden dat zich het best laat omschrijven als creatieve incompetentie: formeel correct handelen, maar zodanig dat verantwoordelijkheden vervagen, tegenmacht wordt geneutraliseerd en bestuurlijke helderheid verloren gaat. De totstandkoming van de Instructie voor de griffier 2024 vormt daarvan opnieuw een treffend voorbeeld.
Ditmaal staat niet een incident centraal, maar een bestuurlijke constructie waarin de burgemeester zijn eigen voorstel ondermijnt – niet openlijk, maar via een omweg die even inventief als bestuurlijk dubieus is.
Op 16 oktober 2024 stelde de gemeenteraad op voorstel van burgemeester Sybrand Buma de nieuwe instructie voor de griffier vast. Een modern document, gebaseerd op het VNG-model, waarin de griffier expliciet wordt gepositioneerd als ondersteuner en belangenbehartiger van de raad en als bewaker van de rolzuiverheid binnen het duale stelsel. Op papier een versterking van de positie van de raad.
Maar het blijkt dat dezelfde burgemeester, handelend als voorzitter van het college van burgemeester en wethouders, via een ongevraagde interventie van het college heeft getracht deze versterking al vóór vaststelling ervan feitelijk te ondermijnen, met het effect dat zijn eigen raadsvoorstel feitelijk werd gesaboteerd. Daarbij gaat het niet om een oordeel over persoonlijke motieven, maar om het objectieve bestuurlijke effect van deze interventie.
Door voorafgaand aan de besluitvorming normerende kanttekeningen te plaatsen bij de positie van de griffier, heeft het college – ongeacht de intentie – de door de raad beoogde versterking van diens autonome positie feitelijk gerelativeerd en ondergraven. Want op 24 juni 2024 ontving de raad ongevraagd een bestuurlijke reactie van het college, ondertekend door burgemeester en secretaris.
De boodschap begon onschuldig: het college was “formeel geen partij” bij de instructie. Vervolgens somt het college de wettelijke taken van de burgemeester op, onder meer het toezicht op een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en klachten door het gemeentebestuur en het bevorderen van de bestuurlijke integriteit van de gemeente. Dat klopt. Maar vervolgens schrijft het college:
“De burgemeester heeft daarnaast een procesrol bij de bestuurlijke integriteit van de gemeente. Hij bevordert de bestuurlijke integriteit van de gemeente: de burgemeester moet stimuleren dat het onderwerp integriteit in de gemeente aan de orde komt, maar de burgemeester is niet verantwoordelijk voor de integriteit van de wethouders en raadsleden. Iedere bestuurder c.q. volksvertegenwoordiger is primair zelf verantwoordelijk voor zijn eigen integriteit. De gemeenteraad en het college zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de bestuurlijke integriteit van de gemeente als geheel.
De burgemeester en de griffier vormen bij deze onderwerpen een zekere twee-eenheid, waarbij beide een rol en verantwoordelijkheid hebben. In zekere zin ondersteunt de griffier hierin ook de burgemeester, naast de gemeenteraad. Wij wijzen daarom volledigheidshalve ook naar de ‘Procesafspraken integriteit politieke ambtsdragers gemeente Leeuwarden 2024’ (besloten in uw raad van 24 april 2024)”.
Omdat dit inhoudelijke kanttekeningen zijn bij de instructie, met name waar het gaat om de verhouding tussen burgemeester en griffier, begeeft het college zich precies op het terrein waar het juist niet hoort: de normstelling van de raad ten aanzien van zijn eigen ondersteuning.
Het meest opvallend is de introductie van een vermeende “twee-eenheid” tussen burgemeester en griffier. Een begrip zonder wettelijke basis, zonder verankering in het VNG-model en zonder steun in de uiteindelijke instructie van de raad.
De suggestie is duidelijk: de griffier is niet alleen van de raad, maar staat ook in dienst van de burgemeester. Daarmee wordt ruis gezet op een positie die juist helder had moeten worden.
Met de verwijzing naar de Procesafspraken integriteit politieke ambtsdragers gemeente Leeuwarden 2024 presenteert het college een lezing die evident geen steun vindt in de tekst van die procesafspraken en de raad daarmee op een verkeerd spoor zet.
Die procesafspraken kennen de griffier uitsluitend een ondersteunende en adviserende rol toe ten behoeve van raadsleden en bieden geen enkele inhoudelijke rechtvaardiging voor het feitelijk handelen van de griffier zoals in de integriteitskwestie rond Selo Boxman. Een dergelijke uitleg staat haaks op zowel de inhoud van de procesafspraken als op de door de raad vastgestelde instructie voor de griffier.
De bestuurlijke interventie van het college wijst op een terugkerende bestuurspraktijk sinds de komst van Sybrand Buma als burgemeester. Sinds diens aantreden heeft de toenmalige griffier Frans van der Heide een omstreden rol gespeeld in de integriteitskwesties rond Selo Boxman en Pim Astro. In die dossiers trad hij niet op als onafhankelijke bewaker van procedures of als belangenbehartiger van de raad, maar functioneerde hij in deze dossiers feitelijk als verlengstuk van de bestuurlijke lijn van de burgemeester.
Zo ontstond in de praktijk een nauwe en ongepaste afhankelijkheid tussen burgemeester en de griffier, met als resultaat dat meldingen en klachten langs ondoorzichtige lijnen werden afgehandeld, rollen door elkaar liepen en de raad structureel onvolledig of suggestief werd geïnformeerd. Tegen die achtergrond is het des te opvallender dat het college in juni 2024 precies dát beeld bestuurlijk probeert te normaliseren: een griffier die niet op afstand staat, maar “in zekere zin” de burgemeester ondersteunt, in feite als een soort kabinetschef onder leiding van diezelfde burgemeester.
Het wrange is dat de burgemeester hier in twee gedaanten optreedt: als portefeuillehouder die een instructie indient die de griffier in het belang van de raad sterker en autonomer positioneert, en als lid van het college die tracht deze positie al vóór de vaststelling ervan te saboteren, door haar te relativeren. Dat is geen vergissing en ook geen onschuldige nuancering.
Het roept de vraag op of hier sprake is van een hardnekkige bestuurscultuur waarin rolvermenging en het neutraliseren van tegenmacht inmiddels als vanzelfsprekend worden beschouwd, van bestuurlijke achteloosheid, van desinteresse in het duale stelsel, of een bewuste poging om de positie van de burgemeester te consolideren ten koste van tegenmacht in het gemeentebestuur.
Of is hier sprake van een bestuurlijk patroon dat bestuurskundig hoogleraar Arno Korsten beschrijft als de aanloop naar een val: geen incident of een misser, maar een proces waarin een burgemeester gaandeweg formele posities benut om informele invloed te behouden, tegenmacht als hinderlijk gaat ervaren en rolvermenging niet langer als een probleem ziet maar als praktische oplossing.
Juist dat patroon – formeel correct handelen met een oplopend ontwrichtend effect op de bestuurlijke verhoudingen en verantwoordelijkheden – is herkenbaar in de analyse van de geschetste gang van zaken. Welke verklaring het ook wordt, geen ervan stemt gerust.
Het pleit voor de raad dat die uiteindelijk ervoor heeft gekozen om deze college-opvattingen niet over te nemen. In de definitieve instructie is bewust vastgelegd dat de griffier bij onduidelijkheden niet terugvalt op burgemeester of gemeentesecretaris, maar op de werkgeverscommissie en het raadspresidium. Wat deze episode blootlegt, is geen incident maar een bestuursstijl.
Een stijl waarin verantwoordelijkheden worden vermengd, checks and balances als hinderlijk worden ervaren en zogenaamde formele zuiverheid wordt gebruikt om inhoudelijke sturing te verhullen. De gang van zaken is daarmee geen losstaand voorval, maar een uitdrukking van een bestuurscultuur waarin creatieve incompetentie functioneert als bestuurspraktijk: formeel handelen dat structureel leidt tot vervaging van verantwoordelijkheden, verzwakking van tegenmacht en concentratie van bestuurlijke macht.