Dualisering van het gemeentebestuur op papier, bestuurlijke verwevenheid in de praktijk
Door Gerard Jorna
In eerdere publicaties heb ik laten zien hoe in Leeuwarden formele bevoegdheden en feitelijke verhoudingen uit elkaar zijn gegroeid. De scheiding tussen raad, college en griffie – zoals de Gemeentewet die beoogt – blijkt in de praktijk minder scherp. Inmiddels is duidelijk dat dit geen incident is, maar onderdeel van een bestendige bestuurscultuur.
Op 8 oktober 2025 trad Nienke de Waard aan als griffier van de gemeenteraad van Leeuwarden. Zij volgde Frans van der Heide op. Haar aantreden vond plaats na een periode waarin het functioneren van griffier Van der Heide herhaaldelijk onderwerp is geweest van klachten en integriteitsmeldingen. De te nauwe bestuurlijke nabijheid tussen griffier en burgemeester stond daarbij nadrukkelijk ter discussie, juist in het licht van de dualisering van het gemeentebestuur en de zelfstandige positie van de raad.
In dit verband is het opmerkelijk dat de burgemeester zelf zitting had in de selectiecommissie die de voordracht voor de nieuwe griffier voorbereidde. Daarmee wordt zichtbaar dat de bestuurlijke verwevenheid tussen burgemeester en griffier zich ook in de selectieprocedure heeft gemanifesteerd.
Juist omdat die bestuurlijke nabijheid eerder ter discussie stond, lag een duidelijke institutionele herijking bij de benoeming van een nieuwe griffier voor de hand. De inrichting en samenstelling van deze selectieprocedure verdienen dan ook nadere beschouwing. Daarop kom ik in een afzonderlijke publicatie terug.
Tegen die achtergrond mocht worden verwacht dat met een nieuwe griffier de institutionele verhoudingen opnieuw scherp zouden worden getrokken. De griffier ondersteunt de raad – en uitsluitend de raad. Zij is geen bestuurlijke schakel van de burgemeester en evenmin diens beleidsmatige ondersteuning. In dossiers waarin het handelen van de burgemeester zelf aan de orde is, mag van de griffier worden verwacht dat zij de onafhankelijke positie van de raad zichtbaar bewaakt.
De verwachte herijking is uitgebleven. Dat raakt niet alleen aan het handelen van de griffier zelf. De gemeenteraad is haar werkgever en heeft het toezicht op haar functioneren belegd bij de werkgeverscommissie onder voorzitterschap van Eline de Koning. Wanneer een herijking van rolopvatting uitblijft, is dat daarmee ook een verantwoordelijkheid van haar als voorzitter van de werkgeverscommissie én van de raad als geheel.
Dat van een herijking geen sprake is geweest blijkt uit het dossier waarin de raad op 21 januari 2026 besloot over mijn bezwaar in het kader van een Woo-verzoek. Het bezwaar had betrekking op stukken die in het kader van de herbenoemingsprocedure van burgemeester Buma aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn gezonden en die, op instructie van de burgemeester, niet openbaar op de lijst van ingekomen stukken zijn geplaatst, achter het ‘slotje’. De raad verklaarde het bezwaar ongegrond.
In het raadsvoorstel wordt de burgemeester aangeduid als portefeuillehouder. Dat betekent dat hij hier niet slechts optreedt als voorzitter van de raad, maar als zelfstandig bestuursorgaan, verantwoordelijk voor de bestuurlijke afdoening van het dossier. Tegelijkertijd wordt het voorstel voorbereid en inhoudelijk ondersteund vanuit de griffie.
Daarmee ondersteunt de griffie een besluitvormingsproces in een zaak waarin de burgemeester niet alleen voorzitter is van de raad, maar ook zelfstandig bestuursorgaan én bestuurlijk betrokkene. Dat is precies het type situatie waarin institutionele zuiverheid zichtbaar moet worden georganiseerd.
Onder griffier Nienke de Waard zet zich de bestaande praktijk voort: de griffier faciliteert het proces, maar markeert de scheiding van rollen niet. Zij treedt niet zichtbaar op als bewaker van de onafhankelijke positie van de raad in een dossier dat het bestuurlijk handelen van de burgemeester zelf raakt.
Dat is niet alleen een kwestie van individuele rolopvatting. De werkgeverscommissie van de raad, belast met het toezicht op het functioneren van de griffier, draagt mede verantwoordelijkheid voor de wijze waarop deze rol wordt ingevuld.
Daar komt bij dat de burgemeester als voorzitter van de raad het besluitvormingsproces heeft geleid in een kwestie die zijn eigen bestuurlijke handelen betreft. Het voorzitterschap is geen ceremonieel detail. De voorzitter bewaakt de orde, bepaalt het verloop van de vergadering en beïnvloedt het proces van besluitvorming. Wanneer degene over wie wordt besloten het proces voorzit, is bestuurlijke distantie geen vanzelfsprekendheid.
Juist dan moet de griffier de institutionele grenzen expliciet bewaken. In plaats daarvan zien we continuïteit. De burgemeester treedt op als portefeuillehouder in zijn eigen dossier, zit de raad voor bij de behandeling ervan, en de griffier faciliteert zonder de spanning tussen deze rollen zichtbaar te adresseren.
Dat is geen kwestie van personen, maar van bestuurscultuur – een bestuurscultuur waarin de nieuwe griffier zich inmiddels heeft ingepast en die binnen de raad kennelijk wordt geaccepteerd, zonder dat daar zichtbaar afstand van wordt genomen.
Geraadpleegde bronnen:
Oplegger raadsbesluit d.d. 21 januari 2026: https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/85aa6eb9-4c97-41fb-9627-fb3a6877f0de?documentId=511e8404-dfc0-4c11-8194-77479e8acbcb&agendaItemId=5d0fe6ae-88cd-4aa4-aa61-7b9fc3c366cd
Raadsvoorstel d.d. 21 januari 2026: https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/85aa6eb9-4c97-41fb-9627-fb3a6877f0de?documentId=b215a1b9-4ace-4203-bf5b-5f91789335c6&agendaItemId=5d0fe6ae-88cd-4aa4-aa61-7b9fc3c366cd
Advies van de Adviescommissie bezwaarschriften d.d. 10 november 2025: https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/85aa6eb9-4c97-41fb-9627-fb3a6877f0de?documentId=1c86bff0-a5be-4a33-a274-0ceff07afcfc&agendaItemId=5d0fe6ae-88cd-4aa4-aa61-7b9fc3c366cd
Besluit op Woo verzoek d.d. 9 juli 2025: https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/85aa6eb9-4c97-41fb-9627-fb3a6877f0de?documentId=b91a8b27-78cf-4ad1-8e77-7cda97cf2163&agendaItemId=5d0fe6ae-88cd-4aa4-aa61-7b9fc3c366cd