Hoe een omgangsnorm uit een integriteitszaak in de gedragscode belandde
Door Gerard Jorna
Inleiding
Toen de gemeenteraad van Leeuwarden op 24 april 2024 de nieuwe gedragscodes en procesafspraken voor integriteitsonderzoek vaststelde, leek het te gaan om een technische actualisatie van bestaande regels.
Wie de voorgeschiedenis bekijkt, ziet echter iets anders. Een gedragsnorm die eerst in een concrete zaak als grondslag voor een verwijt werd gebruikt, wordt pas jaren later formeel in de gedragscode vastgelegd. Tegelijk laat de totstandkoming van het voorstel zien hoe bestuurlijke verantwoordelijkheid tijdens het beleidsproces verschuift – van burgemeester naar college – terwijl kritische waarschuwingen vooraf onbeantwoord blijven.
De zaak Boxman: een norm zonder duidelijke basis
De discussie over de omgangsnormen in de gedragscode krijgt een bijzondere betekenis tegen de achtergrond van het integriteitsonderzoek naar het raadslid van Lijst058 Selo Boxman in 2019.
Dat onderzoek werd op aangeven van griffier Van der Heide ingesteld door burgemeester Buma nadat in een civiele procedure de voornamen van twee ambtenaren in de openbaarheid waren gekomen.
Uit het onderzoek bleek echter dat geen sprake was van een overtreding van artikel 15 van de Gemeentewet dat bepaalt dat raadsleden niet mogen meepraten of meestemmen over besluiten waarbij zij een rechtstreeks persoonlijk belang hebben, en dat ook geen schending van geheimhouding kon worden vastgesteld.
Uit eerder vrijgegeven correspondentie tussen griffier Van der Heide en de externe onderzoeker blijkt dat vervolgens werd gezocht naar de vraag waarin de integriteitsschending dan wél zou moeten bestaan. In die correspondentie wordt niet alleen gevraagd wat volgens de onderzoeker “de essentie van de integriteitsschending” is, maar ook welke sancties eventueel mogelijk zouden zijn – terwijl op dat moment al duidelijk was dat geen overtreding van artikel 15 kon worden vastgesteld. Daarmee lijkt de vraag naar een mogelijke sanctie aan de analyse van de overtreding vooraf te zijn gegaan.
Uiteindelijk werd geconcludeerd dat het raadslid geen “respectvolle omgang” had betracht met medewerkers van de ambtelijke organisatie. Daarmee werd een algemene waarde uit de inleiding van de gedragscode gebruikt als grondslag voor een integriteitsverwijt, terwijl de gedragscode zelf daarvoor geen duidelijke norm bevatte.
Van bestuurlijke waarde naar integriteitsnorm
De kwalificatie van “respectvolle omgang” kreeg daarmee feitelijk het karakter van een integriteitsnorm, zonder dat deze als zodanig in de gedragscode was uitgewerkt.
Vijf jaar later wordt dezelfde norm expliciet opgenomen in de gedragscode van 2024. Daarmee wordt een norm die in 2019 nog impliciet werd gebruikt om een integriteitsverwijt te formuleren alsnog formeel gecodificeerd. Nog geen drie maanden na de vaststelling van de nieuwe gedragscode werd de omgangsnorm al toegepast in een nieuwe integriteitskwestie.
In juli 2024 beschuldigde burgemeester Buma het raadslid van GroenLinks Pim Astro van een schending van de bestuurlijke integriteit naar aanleiding van een incident tijdens een dorpsfeest in Baard. Het betrof een gedraging in de privésfeer waarbij geen aangifte was gedaan en waarover de politie geen feitenonderzoek had verricht.
Toch werd het incident vrijwel onmiddellijk als een integriteitsschending geduid. In een mail van 8 juli 2024 schrijft griffier Van der Heide aan de burgemeester:
“Mijn voorlopige conclusie: er is sprake van een integriteitsschending. We moeten dit met Pim bespreken om te kijken of hij die conclusie deelt.”
De burgemeester kwalificeerde de informatie van de politie vervolgens als een “onderzoekwaardige melding” – een term uit de procesafspraken integriteit – en concludeerde na een gesprek met het raadslid dat sprake was van een schending van de gedragscode. Daarbij werd een beroep gedaan op de bepalingen over respectvolle omgang in de nieuwe gedragscode voor raadsleden.
Daarmee werd de nieuwe omgangsnorm ook toegepast op gedrag in de privésfeer van een raadslid.
Het interne beleidsproces zichtbaar gemaakt met de Woo
Met een beroep op de Wet open overheid heb ik inzage gekregen in documenten uit het interne beleidsproces rond de actualisatie van de gedragscodes en de bijbehorende procesafspraken.
Die stukken laten zien dat het raadsvoorstel in de loop van de voorbereiding twee opmerkelijke veranderingen heeft ondergaan: de bestuurlijke herkomst van het voorstel verandert en tegelijkertijd verschijnt een nieuwe inhoudelijke norm.
Uit interne correspondentie blijkt bovendien dat burgemeester Buma zelf intensief bij de voorbereiding van het voorstel werd betrokken. In een mail aan hem wordt aangekondigd dat de actualisatie van de gedragscodes en procesafspraken wordt geagendeerd om zijn opvattingen te vernemen.
Van burgemeestersvoorstel naar collegevoorstel
In een concept-raadsvoorstel van november 2023 wordt het voorstel gepresenteerd als een voorstel van de burgemeester. In de ontwerpbesluittekst staat dat de raad besluit “gelezen het voorstel van burgemeester”.
In latere versies van het voorstel verandert deze formulering. In het uiteindelijke raadsvoorstel staat dat de raad besluit “gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders”. Daarmee wordt de actualisatie van de gedragscodes en de procesafspraken niet langer aan de gemeenteraad voorgelegd als een voorstel van de burgemeester, maar als een voorstel van het college.
Deze verschuiving is bestuurlijk niet zonder betekenis. De burgemeester heeft op grond van de Gemeentewet immers een eigen verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit binnen de gemeente.
Juist daarom is het bestuurlijk opmerkelijk wanneer een voorstel dat inhoudelijk deze verantwoordelijkheid betreft uiteindelijk als een voorstel van het college wordt gepresenteerd.
Een nieuwe omgangsnorm verschijnt
Opvallend is dat in een conceptversie van februari 2024 nog geen sprake is van een inhoudelijke aanpassing van de omgangsnormen.
Pas in het definitieve raadsvoorstel van maart 2024 verschijnt de passage dat “nadere duiding is gegeven aan het begrip respectvolle omgang”.
Daarmee krijgt een formulering die eerder alleen in de inleiding van de gedragscode voorkwam, alsnog het karakter van een expliciete gedragsnorm.
Een protocol uit Eindhoven zonder evaluatie van de eigen praktijk
De nieuwe procesafspraken integriteit zijn sterk gebaseerd op een protocol dat eerder door de gemeente Eindhoven werd ontwikkeld.
Daarbij is geen evaluatie uitgevoerd van het protocol uit 2016 dat in Leeuwarden zelf gold en dat onder meer werd toegepast in het integriteitsonderzoek naar Boxman.
Juist zo’n zaak had aanleiding kunnen zijn om het functioneren van het bestaande protocol te bespreken en te evalueren.
Een vergelijking met de integriteitsregelingen van Eindhoven laat zien dat omgangsnormen daar vooral betrekking hebben op de politieke cultuur en het debat, en niet als zelfstandige integriteitsnorm worden gebruikt.
Een waarschuwing aan de gemeenteraad
In een brief van 22 april 2024, twee dagen voor de besluitvorming in de gemeenteraad, heb ik de gemeenteraad er op gewezen dat het voorstel naar mijn oordeel ondeugdelijk was en dat het bovendien door het verkeerde bestuursorgaan was ingediend.
Ik heb de raad daarom geadviseerd het voorstel niet vast te stellen.
Voor zover mij bekend heeft het gemeentebestuur op deze waarschuwing nooit inhoudelijk gereageerd.
Opvallend is bovendien dat deze brief aanvankelijk niet op de lijst van ingekomen stukken van de gemeenteraad werd geplaatst. In een mail van 23 april 2024 heb ik de griffier erop gewezen dat hij de raad daardoor belangrijke informatie heeft onthouden met het oog op de besluitvorming over het voorstel dat een dag later als hamerstuk op de agenda stond.
Pas na dit verzoek kon de raad kennisnemen van de inhoud van de brief die op 24 april 2024 alsnog op de lijst van ingekomen stukken van de raad is geplaatst.
Een landelijk modelprotocol in voorbereiding
In april 2024 heb ik hierover een vraag voorgelegd aan het Steunpunt Integriteit Politieke Ambtsdragers (SIPA).
Uit de reactie bleek dat in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken dat op dat moment werd gewerkt aan een nieuw landelijk model voor integriteitsonderzoek bij decentrale overheden.
Dat roept de vraag op waarom de gemeente ervoor heeft gekozen om vooruitlopend daarop een extern protocol over te nemen, zonder eerst de eigen ervaringen met het bestaande protocol te evalueren.
Conclusie: actualisatie of bestuurlijke herschikking?
De actualisatie van het integriteitsbeleid van de gemeente Leeuwarden laat daarmee een opmerkelijke ontwikkeling zien.
Tijdens de voorbereiding van het voorstel verschuift de bestuurlijke verantwoordelijkheid van burgemeester naar college, wordt een eerder impliciet gebruikte gedragsnorm alsnog expliciet vastgelegd en worden nieuwe procesafspraken vastgesteld zonder evaluatie van de bestaande praktijk.
Daarmee rijst de vraag of hier werkelijk sprake is van een zorgvuldige actualisatie van het integriteitsbeleid, of eerder van een bestuurlijke herschikking waarbij regels worden aangepast zonder dat de eerdere praktijk wordt onderzocht.
Tegelijkertijd geven de nieuwe procesafspraken de burgemeester een zeer centrale positie bij integriteitsonderzoek. Hij beoordeelt of een melding onderzoekwaardig is, doet zelf het vooronderzoek en beslist of een onderzoek wordt ingesteld, en doet vervolgens een voorstel aan de gemeenteraad over de te nemen maatregelen. Daarmee komen beoordeling van de melding, het instellen van het onderzoek, en de advisering over mogelijke sancties in één hand te liggen.
Opmerkelijk is bovendien dat de procesafspraken bepalen dat de burgemeester, nadat hij de gemeenteraad over de uitkomsten van het onderzoek heeft geïnformeerd, de pers over de kwestie inlicht nog vóórdat de gemeenteraad zich daarover in een raadsvergadering heeft uitgesproken. Zo wordt een integriteitskwestie openbaar gemaakt voordat het politieke oordeel van de raad is gevormd, met alle risico’s van dien.
Daarbij moet worden bedacht dat een integriteitsonderzoek op zichzelf al een zwaar instrument is. Alleen al de aankondiging ervan kan reputatieschade en politieke gevolgen hebben, zelfs nog voordat de gemeenteraad zich over eventuele maatregelen heeft uitgesproken.
Juist daarom is het van belang hoe, wanneer en waarom dit instrument wordt ingezet – en of het in Leeuwarden daadwerkelijk dient om de bestuurlijke integriteit te beschermen, of ook wordt gebruikt om raadsleden politiek te beschadigen.
Bron
Brief aan de gemeenteraad van Leeuwarden Actualisering Procesafspraken integriteit politieke ambtsdragers gemeente Leeuwarden 2024 d.d. 22 april 2024: https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Document/274aa1d2-ff3d-4efc-bc6a-2c99e9764706?documentId=a8e89c5f-8088-43fa-8460-ed116294b07b
Woo besluit van 16 juli 2024 betreffende de voorbereiding van het raadsvoorstel actualisatie gedragscodes van 5 maart 2024: https://www.leeuwarden.nl/wp-content/uploads/2024/10/Woo-verzoek-raadsvoorstel-5-maart-2024-actualisatie-gedragscodes-politieke-ambtsdragers-2024.pdf