Waarom sommige integriteitsmeldingen tot onderzoek leiden – en andere niet
Door Gerard Jorna
Inleiding
In een vorig artikel heb ik beschreven hoe in Leeuwarden het integriteitsbeleid voor politieke ambtsdragers werd aangepast en hoe burgemeester Buma daarbij een centrale rol kreeg. Daarbij werd een open gedragsnorm over “respectvolle omgang” in de geactualiseerde gedragscode opgenomen en kreeg de burgemeester in de Procesafspraken integriteit politieke ambtsdragers een centrale rol bij de beoordeling van integriteitsmeldingen.
De vraag hoe integriteitsonderzoek in Leeuwarden wordt ingezet is niet alleen een kwestie van procedure, maar ook van politieke betekenis.
Die combinatie is namelijk niet zonder risico. Integriteitsonderzoek is een zwaar bestuurlijk instrument. Alleen al de aankondiging van een dergelijk onderzoek kan reputatieschade veroorzaken voor een betrokken raadslid. Juist daarom benadrukken landelijke richtlijnen dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het beoordelen van meldingen van mogelijke integriteitsschendingen.
De praktijk in Leeuwarden laat zien hoe groot de politieke betekenis van het gebruik van dit instrument kan zijn.
Van norm naar instrument
De wijze waarop integriteitsmeldingen in Leeuwarden worden behandeld is het directe gevolg van de actualisatie van het integriteitsbeleid in 2024. Daarmee is bewust afgeweken van de landelijke richtlijnen voor de omgang met vermoedens van integriteitsmeldingen. In die richtlijnen wordt benadrukt dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het instellen van een integriteitsonderzoek en dat bestuurlijke afstand geboden is bij de beoordeling van meldingen.
Bij de actualisatie van het integriteitsbeleid in 2024 heeft het gemeentebestuur van Leeuwarden echter gekozen voor een andere inrichting van het proces. Daarbij werd niet alleen een open gedragsnorm in de gedragscode opgenomen, maar kreeg de burgemeester in de nieuwe procesafspraken ook een centrale rol bij de beoordeling en afhandeling van integriteitsmeldingen.
De nieuwe procesafspraken vormen daarmee ook het instrument waarmee de omgangsnorm uit de gedragscode in concrete integriteitsonderzoeken kan worden toegepast.
De burgemeester beoordeelt of een melding onderzoekwaardig is, doet zelf het vooronderzoek, beslist of vervolgens een integriteitsonderzoek wordt ingesteld en legt de resultaten daarvan met een advies over de ernst van een eventuele schending voor aan de gemeenteraad.
Daarmee komen beoordeling van de melding, het instellen van het onderzoek en de kwalificatie van de gedraging in belangrijke mate in één hand te liggen.
De burgemeester is in feite zowel beoordelaar van de melding, regisseur van het onderzoek als adviseur over de uiteindelijke kwalificatie van de vermeende schending geworden.
De rol van de griffier
In de procesafspraken heeft de griffier een duidelijk andere en beperktere rol bij integriteitsmeldingen dan de burgemeester. De griffier fungeert primair als adviseur en vertrouwenspersoon van de gemeenteraad en van individuele raadsleden bij vragen over integriteit. Vanuit die positie kan hij raadsleden ondersteunen bij het verkrijgen van advies.
De procesafspraken voorzien echter niet in een rol van de griffier bij het beoordelen van integriteitsmeldingen door de burgemeester of bij het uitvoeren van vooronderzoek naar raadsleden.
In de praktijk lijkt de griffier in Leeuwarden, met instemming van de Werkgeverscommissie van de raad, toch een verdergaande rol te hebben gespeeld.
In zowel de kwestie-Boxman als in de zaak-Astro was de griffier betrokken bij de behandeling van de melding en het vooronderzoek.
Daarmee is een opmerkelijke situatie ontstaan: de griffier, die volgens de procesafspraken juist als vertrouwenspersoon voor raadsleden moet optreden, raakt in de praktijk actief betrokken bij de behandeling van integriteitsmeldingen tegen diezelfde raadsleden.
De praktijk sinds de kwestie-Boxman
Die werkwijze werd zichtbaar in de kwestie rond raadslid Selo Boxman. In dat geval speelde de griffier een actieve rol bij de behandeling van zijn eigen melding en vervolgens bij het vooronderzoek waarop de burgemeester besloot tot het instellen van een extern integriteitsonderzoek.
Dit onderzoek leverde uiteindelijk geen duidelijke overtreding van wet of gedragscode op. Toch kwalificeerde de burgemeester het gedrag van het raadslid als een integriteitsschending.
Opmerkelijk is dat de gedragsnorm waarop de burgemeester zich in de zaak-Boxman beriep op dat moment nog niet expliciet in de gedragscode was vastgelegd. De kwalificatie van een integriteitsschending werd gebaseerd op een algemene norm van “respectvolle omgang” met ambtenaren. Pas bij de actualisatie van de gedragscodes in 2024 werd deze norm expliciet in de gedragscode voor politieke ambtsdragers opgenomen. Daarmee werd een norm die eerder in de praktijk was gebruikt om een integriteitsverwijt te formuleren achteraf formeel verankerd.
In de zaak Boxman werd deze open gedragsnorm dus gebruikt om gedrag van een raadslid als integriteitsschending te kwalificeren, ook zonder dat sprake was van een duidelijke overtreding van wet of gedragscode.
De zaak-Astro
Een vergelijkbare gang van zaken deed zich later voor in de zaak rond raadslid Pim Astro. Ook hier werd een integriteitsmelding beoordeeld door de burgemeester en volgde een onderzoek dat leidde tot de kwalificatie van een integriteitsschending.
Opvallend is dat het in dit geval ging om een gedraging in de privésfeer. De beschuldiging werd gebaseerd op een open gedragsnorm over de wijze waarop een raadslid zich behoort te gedragen.
Daarmee werd een gedraging in de privésfeer alsnog binnen het bereik van een bestuurlijk integriteitsonderzoek gebracht.
Wanneer een open gedragsnorm wordt toegepast door dezelfde bestuurder die ook beslist over het instellen van een integriteitsonderzoek, ontstaat onvermijdelijk de vraag naar de consistentie waarmee dat instrument wordt gebruikt.
Niet iedere melding leidt tot een onderzoek
In de praktijk is gebleken dat integriteitsmeldingen in Leeuwarden niet steeds op dezelfde wijze zijn behandeld. In verschillende gevallen heeft burgemeester Buma zelf geoordeeld dat een melding niet onderzoekwaardig was en dat geen integriteitsonderzoek hoefde te worden ingezet.
Omdat de burgemeester zelf beoordeelt of een melding onderzoekwaardig is, ligt de beslissing om een onderzoek te starten uiteindelijk bij hem.
Dat betrof de volgende meldingen:
- Melding over de griffier
Dat gold bijvoorbeeld voor een melding van een mogelijke integriteitsschending door griffier Frans van der Heide in het integriteitsonderzoek tegen het toenmalige raadslid van Lijst058 Selo Boxman. In deze melding werd gewezen op mogelijk plichtsverzuim en disciplinair verwijtbaar handelen van de griffier in de behandeling van die kwestie. Burgemeester Buma besloot dat geen integriteitsonderzoek nodig was en liet de melding dan ook niet inhoudelijk onderzoeken.
- Melding over de voorzitter van de werkgeverscommissie
In een latere melding werd ook gewezen op het handelen van raadslid Eline de Koning (PvdA) in haar rol als voorzitter van de werkgeverscommissie van de gemeenteraad.
Volgens de melding had zij kennis van een mogelijk ambtsmisdrijf door de griffier, maar had zij daarvan geen aangifte gedaan en het handelen van de griffier niet laten onderzoeken. Ook deze melding vond burgemeester Buma niet onderzoekwaardig.
- Melding over de algemeen directeur
Evenmin leidde een melding aan de burgemeester over de behandeling van een integriteitskwestie binnen de ambtelijke top tot een onderzoek. In dat geval ging het om de vraag of de algemeen directeur Eelke de Jong bevoegd was om een integriteitsmelding over het gedrag van de directeur Ruimtelijke Ordening en Beheer Homme de Jong zelf inhoudelijk af te doen en het dossier te sluiten. Burgemeester Buma oordeelde dat van een integriteitsschending geen sprake was en zag daarom geen aanleiding voor een onderzoek.
Opvallend is dat de meldingen die niet tot een onderzoek hebben geleid betrekking hadden op het functioneren van het integriteitsstelsel zelf – zoals het handelen van de griffier, de rol van de werkgeverscommissie en de behandeling van de meldingen binnen de ambtelijke organisatie – terwijl de integriteitsonderzoeken die wél werden ingesteld juist betrekking hadden op individuele raadsleden.
Dat verschil maakt des te relevanter de vraag op basis van welke criteria burgemeester Buma beslist dat een melding wel of niet tot een integriteitsonderzoek leidt.
Het beschadigende effect van integriteitsonderzoek
Integriteitsonderzoek heeft vrijwel altijd politieke gevolgen. In de procesafspraken wordt zelf gewezen op het risico van zogenoemd “integritisme”: het oprekken van het begrip integriteit of het uiten van beschuldigingen die reputaties kunnen beschadigen.
Tegelijkertijd bepalen de procesafspraken dat de burgemeester de pers over een integriteitskwestie kan informeren voordat de gemeenteraad zich daarover in een raadsvergadering heeft uitgesproken.
Daardoor ontstaat reputatieschade voor een betrokken raadslid al voordat de gemeenteraad een politiek oordeel heeft gevormd.
Een kwetsbare positie voor raadsleden
Integriteitsonderzoek is bedoeld om de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur te beschermen. Maar wanneer het instrument zelf onderdeel wordt van het politieke spel, ontstaat een andere vraag: wat betekent dat voor de veiligheid en onafhankelijkheid van raadsleden in de gemeente Leeuwarden?
In een volgend artikel ga ik in op de gevolgen daarvan voor de bestuurlijke verhoudingen in Leeuwarden.