Hoe het Leeuwarder college de raad buiten spel zet en de burgemeester zijn zelfstandige positie inlevert
Door Gerard Jorna
In een eerder artikel heb ik uiteengezet hoe de gemeente Leeuwarden in 2022 haar klachtenregeling ingrijpend heeft gewijzigd, en hoe deze wijziging zich verhoudt tot de klachtenregeling uit 2018.
Daarbij stond centraal dat een door de gemeenteraad vastgestelde kaderregeling, die samen met het college en de burgemeester een gemeenschappelijk normatief stelsel vormde, door het college aan de kant is gezet, voor zover het de normstellende en controlerende rol van de raad en de zelfstandige positie van de burgemeester betreft.
Daarmee is niet alleen de rol van de raad gemarginaliseerd, maar ook het evenwicht verstoord dat juist met een gezamenlijke vaststelling van de klachtenregeling van 2018 werd beoogd.
In dit artikel wordt die analyse verdiept door de Klachtenregeling Leeuwarden 2022 te vergelijken met de wijze waarop andere gemeenten hun klachtbehandeling hebben ingericht, in het bijzonder waar het gaat om de rol en positie van de burgemeester. Die vergelijking is relevant, omdat klachtenregelingen niet slechts technische procesdocumenten zijn, maar een wezenlijk onderdeel vormen van het bestuurlijk zelfreinigend vermogen.
Daarmee wordt de Leeuwarder klachtenregeling niet alleen intern beoordeeld, maar expliciet gespiegeld aan de praktijk in andere gemeenten. Die vergelijking raakt in de kern de vraag hoe de burgemeester van Leeuwarden zijn rol als zelfstandig bestuursorgaan invult.
De burgemeester: zelfstandig bestuursorgaan of collegiaal onderdeel?
In het gemeenterecht neemt de burgemeester een bijzondere positie in. Hij is geen lid van de gemeenteraad en geen gewoon collegelid, maar een zelfstandig bestuursorgaan met eigen wettelijke verantwoordelijkheden, waaronder het bevorderen van de bestuurlijke integriteit van de gemeente en de zorg voor een zorgvuldige behandeling van klachten en bezwaarschriften.
Juist daarom is het in veel gemeenten vaste praktijk dat klachten over het college of individuele wethouders niet door het college zelf worden behandeld, maar door de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan of door een onafhankelijke klachtencommissie.
In Leeuwarden is die systematiek in 2022 verlaten. De nieuwe regeling bepaalt dat klachten over het college of een wethouder worden afgehandeld onder verantwoordelijkheid van het college zelf, met “afstemming” met de burgemeester als voorzitter.
Daarmee wordt de burgemeester niet langer gepositioneerd als zelfstandig en corrigerend bestuursorgaan, maar als onderdeel van het collegiale belang.
Hoe doen andere gemeenten dit?
Een vergelijking met andere gemeenten maakt duidelijk dat Leeuwarden hier bewust afwijkt van de gangbare praktijk. In gemeenten als Utrecht en Groningen, Eindhoven, Nijmegen, Zwolle en Deventer worden klachten over bestuurders structureel buiten het college behandeld, hetzij door de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan, hetzij door onafhankelijke of externe commissies. In Eindhoven en Nijmegen worden klachten over de burgemeester expliciet extern afgehandeld.
Deze constructies zijn niet uitzonderlijk, maar vormen in Nederland de bestuurlijke standaard in de bestuurspraktijk.
Procedurele onpartijdigheid versus bestuurlijke realiteit
De Leeuwarder regeling leunt op formele criteria, maar miskent dat bestuurlijke betrokkenheid niet alleen feitelijk is, maar ook collegiaal en politiek. Andere gemeenten erkennen dat een college nooit geloofwaardig kan oordelen over klachten tegen zichzelf. Leeuwarden lost dit probleem slechts procedureel op.
De positie van de raad
In de Nederlandse bestuurspraktijk stelt de gemeenteraad in beginsel de klachtenregeling vast, als uitdrukking van zijn normstellende en controlerende rol, al dan niet in de vorm van een kaderregeling.
Het college in Leeuwarden heeft met de nieuwe klachtenregeling deze rol van de raad geminimaliseerd. De raad wordt sinds 2022 slechts achteraf geïnformeerd over het aantal klachten via een jaarverslag, waardoor een essentieel onderdeel van de lokale tegenmacht is verdwenen. Daarmee is de raad niet langer normsteller maar gereduceerd tot een passieve ontvanger van informatie.
Slotbeschouwing
De vergelijking met andere gemeenten laat zien dat de Leeuwarder klachtenregeling geen technische aanpassing is, maar een bestuurlijke keuze.
Een keuze om collegiale bescherming boven externe toetsing te stellen.
Dat roept niet alleen juridische vragen op, maar vooral vragen over de bestuurscultuur en bestuurlijke verantwoordelijkheid.