Creatieve incompetentie ingezet om falen van de burgemeester af te dekken
Door Gerard Jorna
In een eerder artikel op BREKT heb ik het begrip creatieve incompetentie gebruikt om een bestuurlijk patroon te beschrijven waarin falen niet wordt gecorrigeerd, maar afgedekt. Niet door regels te overtreden, maar door procedures, rolverdelingen en verantwoordelijkheden zó te herschikken dat inhoudelijke verantwoording uit beeld verdwijnt.
De wijziging van de klachtenregeling van de gemeente Leeuwarden in 2022 laat als voorbeeld zien hoe dit patroon zich inmiddels in de bestuurscultuur heeft genesteld. De nieuwe klachtenregeling is niet alleen bestuurlijk problematisch, maar juridisch zeer kwetsbaar.
Het afschermen van het disfunctioneren van burgemeester Buma heeft hier geleid tot handelen door het college dat op zijn minst bevoegdheidsrechtelijk onrechtmatig is. De klachtenregeling die tot 2022 gold, was vastgesteld door de gemeenteraad en, ieder voor zover het de eigen verantwoordelijkheid betrof, door het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.
Het betrof daarmee een gemeenschappelijk vastgesteld normatief kader voor de behandeling van klachten, waarin de raad zijn kader stellende rol vervulde en de afzonderlijke bestuursorganen hun eigen bevoegdheden hadden uitgewerkt. Wat betreft de positie van het college en individuele wethouders was de regeling helder en bestuurlijk logisch ingericht: klachten over het college en over individuele wethouders werden behandeld door de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan.
In juni 2022 besloten de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders de bestaande klachtenregeling ingrijpend te wijzigen en als integraal normatief kader te vervangen, zonder dat de gemeenteraad een besluit had genomen over intrekking of wijziging van de mede door hem vastgestelde onderdelen van die regeling. In het verslag van de vergadering van het college van 14 juni 2022 valt het volgende te lezen:
De gemeente Leeuwarden heeft een klachtenregeling. Deze beschrijft het proces van klachtbehandeling. Omdat de huidige klachtenregeling regelmatig vragen opriep is de regeling geactualiseerd. Het college heeft besloten om de klachtenregeling vast te stellen (en de Klachtenregeling 2018 in te trekken).
In het gemeenterecht geldt als uitgangspunt dat het orgaan dat een regeling vaststelt, ook bevoegd is tot intrekking. Voor zover bekend is er geen sprake van delegatie van deze bevoegdheid door de raad aan de burgemeester en het college. Dat betekent dat de burgemeester en het college niet zelfstandig bevoegd waren een mede door de raad vastgestelde regeling in te trekken. Het ontbreken van een expliciet raadsbesluit roept daarmee een fundamentele vraag op over de rechtsgeldigheid van de Klachtenregeling 2022.
Nu vaststaat dat de klachtenregeling van 2018 mede door de gemeenteraad is vastgesteld en dat een expliciet raadsbesluit tot intrekking ontbreekt, moet worden geconcludeerd dat de burgemeester en het college niet bevoegd waren om zonder expliciet raadsbesluit de door de raad vastgestelde onderdelen van de klachtenregeling te laten vervallen en de daarin vastgelegde positie van de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan bij klachten over het college en wethouders normatief te wijzigen.
De nieuwe klachtenregeling van 2022 bepaalt dat klachten over het college of over een wethouder sindsdien worden afgehandeld onder verantwoordelijkheid van het college, met afstemming met de burgemeester als voorzitter van het college. Daarmee verdwijnt de eerdere onafhankelijke positie van de burgemeester als degene die als zelfstandig bestuursorgaan klachten over het college of individuele wethouders behandelt.
Het falen van de burgemeester om onafhankelijk en corrigerend op te treden bij klachten over bestuurders is met deze wijziging niet onder ogen gezien, maar procedureel geneutraliseerd. Niet door reflectie, maar door herverdeling van bevoegdheden. De wijziging vond plaats in een periode waarin klachten liepen tegen een wethouder en de burgemeester zelf. In plaats van deze situatie expliciet te adresseren, is het normatieve kader aangepast.
Wat begon als het afdekken van falen, eindigt in een bevoegdheidsrechtelijk onhoudbaar en onrechtmatig genomen besluit dat de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college volledig negeert. De wijziging van de klachtenregeling is geen technisch incident, maar een symptoom van een bestuurscultuur waarin bescherming van functioneren belangrijker is geworden dan verantwoording.
De Klachtenregeling 2022 ontbeert daarmee een rechtsgeldige grondslag. Het handelen van de burgemeester en het college is in dit opzicht niet alleen onzorgvuldig, maar bevoegdheidsrechtelijk onrechtmatig.
De gang van zaken rond de herziening van de klachtenregeling roept tot slot een onvermijdelijke vraag op. Is de gemeenteraad door de burgemeester en het college onvolledig of misleidend geïnformeerd over de aard en reikwijdte van het besluit, of heeft de raad zelf onvoldoende onderkend dat hier een mede door de raad vastgestelde regeling onbevoegd werd ingetrokken?
In beide gevallen is de uitkomst dezelfde: een onbevoegd besluit dat zonder debat is genomen waarmee een essentiële waarborg voor onafhankelijke klachtbehandeling geruisloos is verdwenen. Dat zegt niet alleen iets over het handelen van de burgemeester en het college, maar ook van de staat van de tegenmacht in de raad. En precies in die combinatie manifesteert zich wat eerder is aangeduid als creatieve incompetentie.