De interne strijdigheid van de Leeuwarder klachtenregeling ontleed
Door Gerard Jorna
In eerdere artikelen heb ik uiteengezet hoe de gemeente Leeuwarden in 2022 haar klachtenregeling heeft gewijzigd. Daarbij heb ik laten zien dat een door de gemeenteraad vastgesteld normatief kader buiten spel is gezet en vervangen door een regeling die door het college en de burgemeester zelf is vastgesteld, zonder expliciet raadsbesluit en zonder delegatie van bevoegdheid.
Vervolgens heb ik die nieuwe regeling gespiegeld aan de praktijk in andere gemeenten. Die vergelijking maakte duidelijk dat Leeuwarden bewust afwijkt van de bestuurlijke standaard, met name waar het gaat om de onafhankelijke behandeling van klachten over bestuurders en de rol van de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan.
In dit artikel staat niet de totstandkoming van de nieuwe klachtenregeling centraal, maar de interne werking ervan. Wie de regeling nauwkeurig leest, ziet dat zij niet alleen onbevoegd is vastgesteld, maar ook intern tegenstrijdig is. Die tegenstrijdigheid is geen technische slordigheid, maar een functionele uitwerking van wat eerder is aangeduid als creatieve incompetentie. Daarmee wordt hier bedoeld: het zodanig organiseren van verantwoordelijkheden dat zij formeel blijven bestaan, maar feitelijk niet meer aanspreekbaar zijn.
De Klachtenregeling Leeuwarden 2022 bevat, net als die van 2018, de bepaling dat bij de afhandeling van een klacht geldt dat de afhandeling niet wordt uitgevoerd door een persoon die betrokken is bij het ontstaan van de klacht.
Dit is een klassiek bestuursrechtelijk uitgangspunt dat aansluit bij het verbod van vooringenomenheid en het elementaire beginsel van onpartijdige beoordeling. Dat beeld kantelt bij lezing van hetgeen de regeling van 2022 bepaalt over de behandeling van klachten over het college of een individuele wethouder.
Deze worden sindsdien behandeld onder verantwoordelijkheid van het college en afgehandeld in afstemming met de burgemeester als voorzitter van het college. Daarmee wordt het beginsel van een onpartijdige beoordeling van die klachten institutioneel onmogelijk gemaakt. Het college is dan tegelijkertijd onderwerp van de klacht en verantwoordelijke voor de afhandeling ervan, ofwel “de slager keurt zijn eigen vlees”.
De formuleringen “onder verantwoordelijkheid van” en “in afstemming met” blijven juridisch leeg. De regeling specificeert niet welke rol het college of de burgemeester concreet vervullen, noch hoe hun verantwoordelijkheid kan worden getoetst. Opvallend is dat deze vaagheid selectief is. Elders in de regeling zijn rollen en procedures nauwkeurig omschreven. Juist daar waar het gaat om klachten over bestuurders verdwijnt die precisie.
Deze constructie krijgt extra betekenis wanneer zij wordt bezien in samenhang met de portefeuilleverdeling binnen het college. Het blijkt dat thans geen van de collegeleden is aangewezen als portefeuillehouder klachtenbehandeling. Dat geldt ook voor de burgemeester. Daarmee is de klachtenbehandeling bestuurlijk niet een concreet collegelid toebedeeld.
Dat dit geen vanzelfsprekend of historisch gegeven is, blijkt uit het feit dat deze portefeuille vóór de inwerkingtreding van de Klachtenregeling 2022 op 2 november 2022 wél expliciet bestond. In juni 2022 werd de portefeuille klachtenbehandeling achtereenvolgens vervuld door de toenmalige wethouder Tjeerdema (D66) en vervolgens door de huidige wethouder Jacobse (GBL). Dat blijkt onder meer uit een brief van 21 juni 2022 van burgemeester Buma aan mij, waarin hij zijn handelwijze in een lopende klachtprocedure toelicht en daarbij expliciet vermeldt dat deze is afgestemd met “wethouder Jacobse, portefeuillehouder klachtenbehandeling”.
De vraag is niet of deze constructie wenselijk was, maar wat het ontbreken van een portefeuillehouder na 2 november 2022 betekent. De wettelijke verantwoordelijkheid van de burgemeester voor een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur blijft immers bestaan. Wanneer deze verantwoordelijkheid bestuurlijk niet is belegd, resteert zij bij de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan.
Klachtbehandeling volgens de Klachtenregeling 2022 is nu formeel onder verantwoordelijkheid van het college geplaatst, zonder deze bestuurlijk toe te delen. De regeling suggereert een verschuiving naar het college, maar laat onverlet dat de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan een eigen verantwoordelijkheid behoudt.
Die verantwoordelijkheid is nu op papier weggeorganiseerd. Dat betekent dat de bestuurlijke aanspreekbaarheid voor de klachtbehandeling bij de burgemeester blijft berusten. Dat raakt rechtstreeks aan de wettelijke taak van de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan. De burgemeester heeft op grond van wet en bestuurspraktijk een eigen, niet-afleidbare verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige klachtbehandeling.
In de klachtenregeling van 2018 was die verantwoordelijkheid expliciet en institutioneel belegd. In de regeling van 2022 is die rol verdwenen. De burgemeester treedt niet langer op als zelfstandig corrigerend bestuursorgaan, heeft geen portefeuille klachtbehandeling en wordt slechts genoemd in afstemming als voorzitter van het college.
De wettelijke verantwoordelijkheid blijft formeel bestaan, maar de bestuurlijke inrichting waarin die verantwoordelijkheid wordt gedragen ontbreekt. Daarmee ontstaat een spanning tussen norm en praktijk die niet wordt opgelost, maar georganiseerd. Dat is kenmerkend voor creatieve incompetentie: verantwoordelijkheid blijft bestaan, maar wordt zodanig herverdeeld dat zij niet meer concreet kan worden aangesproken.
De Klachtenregeling Leeuwarden 2022 is daarmee meer dan een onbevoegd vastgesteld document. Zij is een voorbeeld van een bestuurscultuur waarin het afleggen van verantwoording procedureel wordt ontweken en onafhankelijkheid institutioneel wordt uitgehold.
Wie deze regeling leest, ziet geen incident, maar een structureel bestuursrechtelijk patroon, tekenend voor de Leeuwarden bestuurscultuur.