Machtspolitiek en misbruik van integriteitsonderzoek als voorbode van falen in het burgemeestersambt
Door Gerard Jorna
Toen ik het artikel van Wiebe Dooper op BREKT.nl las, waarin hij vraagtekens zet bij het functioneren van Sybrand Buma als burgemeester van Leeuwarden, moest ik ook meteen denken aan het werk van bestuurskundig hoogleraar Arno Korsten. Op verzoek van het ministerie van BZK deed hij jarenlang onderzoek naar burgemeesters die in de problemen zijn geraakt en die het veld moesten ruimen.
Korsten constateerde dat burgemeesters zelden struikelen over klassieke integriteitskwesties zoals fraude of zelfverrijking. In zijn studies De vallende burgemeester (2006) en Gebroken ketens van macht: gedwongen vertrek van burgemeesters (2008) laat Korsten zien dat het meestal gaat om iets anders: verlies van vertrouwen.
Dat vertrouwen verdwijnt zelden door één fout, maar door terugkerende patronen: eenzijdige of onvolledige informatievoorziening, solistisch optreden, onvoldoende distantie tot dossiers en falen in de rol van procesbewaker en verbinder. Het meest voorkomende profiel is dat van de gebrekkige verbinder.
Deze studies gelden nog steeds als standaardwerken in de bestuurskundige analyse van burgemeestercrises. In Leeuwarden zijn deze patronen in de eerste ambtsperiode van burgemeester Buma zichtbaar geworden. Dat geldt temeer omdat er in Leeuwarden niet alleen integriteitsmeldingen tegen anderen waren, maar ook meldingen over het handelen van de burgemeester zelf.
Die meldingen – waaronder een melding aan de Commissaris van de Koning over mogelijke schending van de gedragscode en een melding van een mogelijk ambtsmisdrijf – zijn niet onderzocht, niet gekwalificeerd en feitelijk terzijde gelegd. Juist dát wegdefiniëren van meldingen vormt de kern van het bestuurlijk probleem.
Toen Buma in augustus 2019 aantrad als burgemeester van Leeuwarden, noemde hij zichzelf een verbinder en bruggenbouwer. Vijf jaar later kan die uitspraak moeilijk anders worden gelezen dan als holle zelfmarketing. Wat Leeuwarden sindsdien ziet, is geen burgemeester die boven de partijen staat, maar een politicus die zijn oude reflexen nooit heeft afgelegd.
En dat is geen stijlkwestie. Dat is een bestuurlijk probleem.
Politieke dossiers vermomd als integriteitskwesties
De patronen werden concreet zichtbaar in de integriteitskwesties rond de raadsleden Boxman en Astro. In beide gevallen werd een dubieuze melding van de griffier opgeblazen tot een integriteitsprobleem. In de kwestie Boxman leverde extern onderzoek geen vastgestelde integriteitsschending op; in de kwestie Astro werd zelfs geen enkel onderzoek gedaan. Toch werd de gemeenteraad in beide gevallen zo geïnformeerd dat reputatieschade onvermijdelijk was.
Dit is geen zorgvuldig bestuur, maar framing. Integriteitsinstrumenten werden ingezet als politiek middel, niet als neutraal corrigerend instrument. Daarmee verliet de burgemeester de rol van hoeder van integriteit en werd hij zelf actor in integriteitsdossiers.
De griffier in de rol van kabinetschef van de burgemeester
Formeel is de griffier in dienst van de gemeenteraad. In de praktijk gedroeg deze zich, met instemming van de vicevoorzitter van de raad, tevens voorzitter van de werkgeverscommissie, als kabinetschef van de burgemeester. Hij deed onderzoek naar onterechte integriteitsmeldingen die hij zelf had gedaan, regisseerde dossiers waarin de burgemeester betrokken was en schermde diens handelen af.
Daarmee werd de raad beroofd van een onafhankelijke informatiepositie en feitelijk medeverantwoordelijk gemaakt voor de gevolgen van onzorgvuldig integriteitsonderzoek.
Leeuwarden als probleemgemeente
Bezien in samenhang wijzen de kwesties rond Boxman en Astro niet op losse incidenten, maar op een bestuurscultuur waarin rolvermenging wordt genormaliseerd, tegenmacht tekortschiet en integriteitsinstrumenten selectief worden ingezet. Niet de zorgvuldige weging van feiten staat centraal, maar het beheersen van dossiers en het afschermen van posities.
Die problematische bestuurscultuur is niet nieuw. Al veel eerder beschreef de toenmalige burgemeester van Leeuwarden, Loeki van Maaren, in haar boek Hoezo burgemeester een verziekt bestuurlijk klimaat, gekenmerkt door informele machtsstructuren, een gepolariseerde raad en het ontbreken van effectief corrigerend vermogen. Zij wees daarbij onder meer nadrukkelijk op de tekortschietende rol van het provinciaal toezicht. Dat was geen persoonlijke afrekening van haar, maar een vroege waarschuwing.
Die waarschuwing kreeg in 2021 een expliciete bestuurskundige onderbouwing. In een landelijke studie Verklaringen voor vermeende integriteitsaffaires van Korsten & Versteden wordt Leeuwarden expliciet genoemd als voorbeeld van een probleemgemeente: een gemeente waar gespannen bestuursverhoudingen, gebrekkige tegenspraak en netwerkbescherming samen een voedingsbodem vormen voor bestuurlijke crises. In zulke contexten verliest integriteitsonderzoek zijn corrigerende functie en wordt het gemakkelijk een politiek instrument.
Wie dit leest, herkent Leeuwarden onmiddellijk.
Al in 2001 typeerde staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga in een interview met De Volkskrant het lokaal bestuur van Leeuwarden als voorbeeld van een besloten en problematische bestuurscultuur (Besloten bestuurscultuur funest; 29 november 2001). Elzinga beschreef hoe in Leeuwarden besluitvorming zich in belangrijke mate onttrekt aan open politieke controle, informele machtsverhoudingen domineren en structurele tegenmacht ontbreekt. Zijn analyse betrof nadrukkelijk niet een abstract of algemeen gemeentelijk probleem, maar een concrete duiding van de bestuurlijke praktijk in Leeuwarden.
Daarmee maakt Elzinga duidelijk dat de huidige spanningen en rolvermengingen geen incidenteel of recent verschijnsel zijn, maar voortkomen uit een langdurig verankerde bestuurscultuur.
Het patroon dat Elzinga schetst, is in Leeuwarden opnieuw zichtbaar geworden. Meldingen worden weggedefinieerd of opgeblazen afhankelijk van het dossier. De burgemeester is niet langer uitsluitend hoeder van integriteit, maar zelf actor. De griffier fungeert als regisseur en afschermende schakel. En de raad laat dit gebeuren.
Dat deze patronen zich juist in de eerste ambtsperiode van burgemeester Buma opnieuw en in versterkte vorm hebben gemanifesteerd, is veelzeggend. Niet omdat hij deze bestuurscultuur heeft gecreëerd, maar omdat hij haar kennelijk binnen de kortste keren heeft geaccepteerd en zich eigen heeft gemaakt, in plaats van haar te doorbreken.
Daarmee werd hij niet het antwoord op een bekend probleem, maar onderdeel ervan.
Nog eens zes jaar bestuurlijke gijzeling, met provinciale instemming
Dat burgemeester Buma ondanks alle bekende bezwaren toch is voorgedragen voor herbenoeming, markeert geen bestuurlijke stabiliteit maar het verlengen van een kwetsbare situatie. In een gemeente waar het vertrouwen al is uitgehold door gebrekkige informatievoorziening, rolvermenging en het instrumenteel gebruik van integriteitsonderzoek, betekent herbenoeming niet rust, maar het vastzetten van bestaande spanningen voor opnieuw zes jaar.
Ernstiger is dat ook de Commissaris van de Koning van al deze bezwaren op de hoogte was. Juist in een herbenoemingsprocedure rust op de Commissaris de verantwoordelijkheid om signalen over functioneren en integriteit expliciet, zorgvuldig en toetsbaar te wegen.
Dat geldt temeer in een gemeente met een lange voorgeschiedenis van bestuurlijke problemen. In dit geval bleef een dergelijke inhoudelijke reflectie echter uit. Bekende kwesties rond het handelen van de burgemeester en diens rol in integriteitsdossiers zijn niet zichtbaar betrokken in het adviesproces.
Ook in de raadsvergadering waarin Buma voor een tweede termijn werd geïnstalleerd, bleef een inhoudelijke reflectie van Brok op het functioneren van Buma achterwege. Zijn enige kritische opmerking beperkte zich tot het matige gebruik van het Liwwadders door de burgemeester van Leeuwarden.
De gemeenteraad was op de hoogte van de kwesties rond Boxman en Astro, wist van de bedenkelijke rol van de griffier en wist dat de burgemeester zelf actor was geworden in integriteitsdossiers.
En de Commissaris van de Koning wist dit ook. Desondanks werd, tegen beter weten in, gekozen voor een herbenoeming. Wat volgt is geen stabiele tweede termijn, maar een langdurige periode bestuurlijke onzekerheid.
Bestuurlijke stabiliteit ontstaat niet door herbenoeming op zichzelf, maar door hersteld vertrouwen.
In Leeuwarden is dat vertrouwen niet verdwenen door één incident, maar uitgehold door een patroon waarin de burgemeester zelf onderdeel werd van integriteitsdossiers, maar wordt afgeschermd door zijn omgeving. Zolang die bescherming standhoudt, blijft het systeem overeind. Maar zodra die wegvalt, blijft een burgemeester over die zijn neutraliteit heeft verspeeld – en dat is het moment waarop machtspolitiek omslaat in bestuurlijk falen – een bekend en risicovol eindstadium in Korstens analyse van vallende burgemeesters.
Het contrast met het profiel dat de gemeenteraad in maart 2019 zelf vaststelde voor de nieuwe burgemeester van Leeuwarden, kan nauwelijks groter zijn.
“We zoeken een burgemeester als boegbeeld dat zich inzet voor een transparante, flexibele, daadkrachtige en goed bestuurde gemeente. Een zichtbare en benaderbare burgemeester die erop toeziet dat het bestuur van de gemeente – raad en college – optimaal functioneert. (-) De burgemeester is verantwoordelijk voor een goede en effectieve uitvoering van zijn wettelijke taken. Hij maakt serieus werk van de wettelijke taken op het gebied van burgerparticipatie, bezwaarschriften en klachten, evenals zijn rol als “hoeder” van de integriteit.
De burgemeester staat open voor allerlei signalen die tot hem komen en zoekt actief naar informatie uit samenleving, bestuur en ambtelijke organisatie die van belang is voor zijn handelen. Hij speelt een verbindende rol op verschillende niveaus en in al zijn functies: bijvoorbeeld tussen raad, college en inwoners”. Het ontbreken van iedere expliciete reflectie op dit functieprofiel roept de vraag op of bij de herbenoeming nog wel dezelfde normen zijn gehanteerd als bij de benoeming.